筑法之意:用立法书写重视高度

不论是多年前那首耳熟能详的《常回家看看》,还是前不久称霸春节档的《你好,李焕英》,提到亲情,我们总能弯起嘴角微笑、湿了眼眶动了情。

所谓父母子女,只不过是今生今世目送他们背影渐行渐远的缘分一场。前半生,父母养我们长大;后半生,我们护他们周全。

让我们的老人安享晚年,这里的“安”既有“平安”“安全”之喻,也有“安好”“安适”之意。

让老年人健康幸福地安度晚年,实现老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安,是全面建成小康社会的一项重要内容。关注老年人权益保障法律研究,是我们对现在身边老年人的感恩馈赠,更是对多年后自己的祝福礼物。

2021年2月4日晚,一群平均年龄74岁的清华学霸的合唱,燃爆全网。银白发丝,嗓音响亮。在台上撸起白衬衫的袖口时,一如当年的模样。

屏幕前的我们,听着听着就笑了,笑着笑着又哭了。这种“老有所乐”的精神,让我们感受到:活力和激情永远不受限于年龄。

与此同时,我们也要认识到,若想铭记住这份感动、守护好这份快乐,需要付出的行动和努力还有很多……

按照《中华人民共和国老年人权益保障法》(以下简称为“老年人权益保障法”)的官方说法,老年人在我国指的是六十周岁以上的公民。

作为社会发展、文明进步的必然产物,人口老龄化是世界各国共同面临的问题。联合国《世界人口展望2019》指出,21世纪三个宏观人口趋势分别是:全球人口持续增长、人口老龄化、国际迁移。

全球人口预计在未来30年将再增加20亿人,也就是从2019年的77亿增加至2050年的97亿。预计到本世纪末,全球人口将继续增长至110亿左右。

根据联合国标准,当一个国家或者地区65周岁以上老年人口占总人口比例超过7%时,即进入老龄化社会;当这一比例达到14%即进入老龄社会;比例达到20%则进入超老龄社会。

自法国1865年进入老龄化社会以来,全世界已有90多个国家和地区进入该行列。人口老龄化成为一个共同的全球性的趋势,也成为关键性的政策问题。

不同于其他国家,我国老年人口总体规模更巨、增势更加迅猛。按照上面的标准,我国早在2000年就已迈入老龄化社会。

中国自20世纪末进入老龄化社会以来,老年人口数量快速增加,老年人口占比大幅攀升。2000年至2019年,60岁及以上老年人口从1.26亿人增加到2.54亿人。同期,老年人口占比从10.2%上升到18.1%,提升幅度是世界平均水平的2倍多。预计到2035年,老年人口将增至4.2亿人,占比超过30%;到本世纪中叶,接近5亿人,占比36%左右。

为贯彻党的十九届五中全会“实施积极应对人口老龄化国家战略”精神,2020年12月20日,北京老龄法律研究会学术年会在京举行。在这场盛大会议中,国家发改委社会发展司领导、国内重要法学院校资深教授、法律实务界专业人士共50余人出席参加。重量级嘉宾齐聚一堂,足显重视。

会上,国家发展改革委社会发展司副司长郝福庆表示,经济社会发展促使生育率走低,预期寿命延长,人口年龄结构两端一减一增必然带来老龄化。人口发展是长周期事件,具有惯性规律,短期难以改变趋势。“认清规律,把握趋势,泰然处之,不必惊慌悲观。”

“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”新时代老年人对美好老年生活充满期待,更事关亿万百姓福祉乃至国家发展全局。为有效应对人口老龄化,党中央、国务院高度重视,尤其在党的十八大以来,习多次作出重要指示批示,强调要做到及时应对、科学应对、综合应对。

老龄人口数量庞大、老龄化速度快给我国应对老龄问题带来的巨大压力外,失独老人、空巢老人、农村留守老人的物质和精神保障等问题,也在不断挑战我国的老年人权益保护体系。

健全的法律制度是文明社会的基石,老龄化社会问题的解决当然也离不开法律制度的保障。

从1978年正式写入宪法,计划生育政策在我国被严格执行近四十年,使中国总和生育率自上世纪九十年代以来保持在更替水平以下。在实现人口增速放缓的政策目标的同时,人口年龄结构由增长型变为缩减型,老龄化问题随之凸显出来。

除此以外,国家在经济发展过程中形成的城乡差距、东西地域发展的差距,也是影响老年人权利保障不平等的又一因素。虽然我国基本满足了老年人的生存权利,但在部分不发达地区、农村等地老年人的权利保障还存在严重不足,仍亟须国家从政策、法律层面予以保障。

让老年人健康幸福地安度晚年,实现老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安,是全面建成小康社会的一项重要内容。2013年,全国老龄工作委员会办公室、最高人民法院等24个部门联合发布《关于进一步加强老年人优待工作的意见》,提出要积极完善老年人优待政策、法规体系,让老年人更好地共享经济社会发展成果,不断提升老年人生活质量。

党的十九大报告指出:“积极应对人口老龄化,构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境,推进医养结合,加快老龄事业和产业发展。”

2018年,在党的十九届三中全会上,积极应对人口老龄化上升为国家战略。这就要求公共领域形成共识,将积极应对人口老龄化全面纳入政策视野。

在北京老龄法律研究会学术年会上,北京大学教授马忆南表示,公共政策与法律的目的,都是维护和促进社会公共利益,对社会问题作出回应和调整,其都对社会风尚的形成具有引领和导向作用。

“从手段上看,政策具有灵活性,能够较快地适应社会环境变化,及时调整回应新问题;法律具有稳定性和权威性,能够形成稳定的社会规则。从调整对象上看,公共政策通过调配公共资源以达到解决社会问题的目的;而民事法律通过调整平等主体之间的权利义务关系来实现移风易俗。为在老龄化社会的时代背景下,公共政策与民事法律应当形成合力,共同为构建‘老有所居、老有所养、老有所依、老有所乐’的社会作出贡献。”马忆南表示。

2019年11月,中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》,该规划是按照党的十九大决策部署而制定的法规,是我国积极应对人口老龄化的战略性、综合性、指导性文件。

2019年12月24日,中日韩发布《积极健康老龄化合作联合宣言》,宣布六方面措施,包括提高积极健康老龄化在国家战略中的地位、强调积极健康老龄化重要意义、强调多部门协作等。

2019年12月28日,我国颁布基本医疗与健康促进法,这是我国卫生健康领域内的第一部基础性综合性的法律。

中国政法大学教授程滔接受采访时表示,接连发布的规划、法律以及宣言,为研究老龄社会和如何制定法律应对老龄化工作指明了方向。帮助涉老工作理念的转变及增进,如从以治病为中心到健康保障为重点,从物质保障到精神需求的满足,从权利保护到看护、医疗及老年人再就业方面的保障……“同样,以上形势促使老龄法立法尽快提上日程,以发挥顶层设计的作用,而不是仅停留在纸上的宣言和口号。”

进入老龄化社会,社会发展规律发生了显著变化。虽然我国经济有了长足的发展,已经成为世界第二大经济体,人均GDP也早已突破一般国家实现福利政策时具有的经济物质条件,但必须承认,我们现在仍处于“未富先老”的状态,加强老年人的社会保障成为国家不可推脱的责任。

立法先行,是社会保障政策、措施得以落地生根的首要条件。解决人口老龄化问题必须依靠法律对策,用法律制度构建起全方位的解决问题机制,依靠法律手段解决人口老龄化带来的社会问题。因此,学者们普遍认为,亟待制定一部老龄社会“基本法”,后续出台如老年人福利法、老年人长期照护法、老年人健康法等专门法律。

北京老龄法律研究会会长陈洪忠介绍:“我国目前还没有一部叫‘老龄法’的法律,老龄法与我们常说的商法或者军事法类似,是领域法,非部门法。积极应对人口老龄化是我国的一项长期战略任务,应当将老龄法尽快纳入国家立法计划,规范应对老龄社会的基本法律原则,健全国家应对人口老龄化的顶层设计。”

她告诉记者:“老龄制度与规范的制定应遵循一致的立法理念,要经过充分论证和遵循严格程序,但在现实中往往是具体社会矛盾倒逼法律法规的出台,缺乏宏观全面的协调布局与引领。老龄社会的责任主导与分配等原则性问题,群体划分、养老基础、政府职责、社会责任等关键性问题仍模糊不清,根本原因在于高位阶、基础性的老龄法律规范体系仍然缺位,因此制定老龄法势在必行。”

也许可能有朋友会反驳,我国不是已有老年人权益保障法,难道不是他们所指的老龄法?还需要专门订立一部老龄法吗?

的确,我国有一部老龄专门法律,即老年人权益保障法。但与老龄有关的其他法律,如社会救助法迟迟没有出台。老年人权益保障法作为我国第一部针对老年人权益保障的专门性法律,往往被当作老年人领域的“基本法”。

“虽然我国对该法进行了几次修改,增加了一些老年人特有的权益,但没有涉及老龄事业发展等法治建设全局性问题。老年人还享有诸如经济安全、健康照护、生活照顾和老年宜居等特有的权益,这些权益需要法律予以切实的、明确的保障,而该法抽象,宣示性的条文比较多,造成法律责任与义务不明,因此不能作为指导我国老龄事业发展的基础性规范。”程滔向记者解释。

程滔认为,应该是以应对老龄化为目标,调整老龄社会所发生的各种关系的法律、法规等强制性规范的总称。是由有关老年人保护的方方面面的法律制度构成的统一有机整体,涉及经济保障、健康保障、社会参与、医疗、教育、就业等。我国目前是以宪法为原则,以老年人权益保障法为支撑,以及部门法中的涉老条款作补充。我国亟须建立起一套完整的适应社会主义市场经济和老龄事业发展客观要求的法律体系,因此老龄法的出台可以敦促其他法律的相继颁布。

近年来,人口老龄化、空巢化和病残化问题越来越引起社会的广泛关注。完善老年人社会保障制度,发展老年事业,推进各类老年人服务体系建设,保障老年人的健康权、医疗权、财产权、居住权等各项合法权益,刻不容缓。

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